市场监管总局与司法部联合解读
新《食品安全法实施条例》
国新办新闻局副局长、新闻发言人袭艳春：
女士们、先生们，下午好！欢迎大家出席国务院政策例行吹风会。近日，国务院发布了新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》。为了帮助大家更好地了解相关情况，今天我们非常高兴地邀请到国家市场监督管理总局副局长孙梅君女士，请她为大家介绍有关情况，并回答记者朋友们的提问。出席今天吹风会的还有司法部立法三局局长王振江先生。下面先请孙梅君女士作介绍。
国家市场监督管理总局副局长孙梅君:
各位媒体朋友，女士们，先生们：大家下午好！首先，感谢媒体朋友和社会各界一直以来对食品安全工作的关心和支持。
民以食为天，食以安为先。食品安全关系人民群众身体健康和生命安全，党中央、国务院高度重视，采取了一系列重大举措。习近平总书记指出，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保人民群众“舌尖上的安全”。
保障食品安全，法治是根本。2009年，我国出台了第一部《食品安全法》，2015年进行了修订，明确了预防为主、风险管理、全程监管、社会共治的工作原则。近年来，市场监管总局先后出台了15部规章和多项制度规范，覆盖生产经营许可、产品注册备案、监督检查、抽样检验、案件查处等各方面，卫生、农业、海关等部门也出台了多项规章制度。各级监管部门加大执法力度，加强风险管理，督促生产经营者落实主体责任，食品安全状况不断好转。
但是，现阶段我国食品产业“小、散、低”为主的格局还没有根本改观，食品“从农田到餐桌”链条长、体量大、风险触点多。由于违法违规成本低，监管技术手段不足，加之有的企业道德缺失、逐利枉法，食品安全问题仍时有发生，需要加大治理力度；同时，食品产业新技术、新工艺、新业态、新的商业模式层出不穷，也需要相应的法规制度对市场主体进行规范引导。现行的食品安全法实施条例于2009年颁布，相关规定有的已明显滞后，有必要进行全面修订。
党的十九届四中全会作出了关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，要求坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。10月31日，国务院发布了新修订的食品安全法实施条例，将于12月1日起正式实施，这是我国食品安全领域又一项重大制度建设成果，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。
这次食品安全法实施条例的修订，坚持以人民为中心，坚持“四个最严”要求，围绕夯实主体责任、强化全过程监管、提高违法成本等重点内容，在食品安全法的基础上，补短板、强弱项，以良法善治，为人民群众“舌尖上的安全”保驾护航。修订后的《条例》共10章86条。修订的重点集中在五个方面：
一是细化食品安全法的原则规定。比如，细化了食品生产经营企业主要负责人的责任；细化了学校和托幼机构等集中用餐单位食品安全责任；细化了生产经营、贮存运输、追溯体系、市场退出等全过程管理要求；细化了“情节严重”的情形规定等等，为督促落实生产经营者主体责任提供更具操作性的制度规范。
二是强化对违法违规行为的惩罚。比如，提高违法成本，增设“处罚到人”制度，最高可处法定代表人及相关责任人年收入10倍的罚款；建立严重违法食品生产经营者“黑名单”制度，实施信用联合惩戒；健全食品安全行政执法与公安机关行政拘留衔接机制等等，目的是让不法分子不敢以身试法。
三是实化针对具体问题的监管举措。比如，禁止利用会议、讲座、健康咨询等任何方式对食品进行虚假宣传；对特殊食品检验、销售、标签说明书、广告等管理作出规定；禁止发布没有法定资质的检验机构所出具的检验报告；明晰了进口商对境外出口商和生产企业审核的内容等等，解决监管执法中遇到的问题。
四是优化风险管理制度机制。坚持预防为主、源头治理，促进食品安全科学监管。比如，完善农业投入品的风险评估制度；建立食品安全风险监测会商机制；明确了风险交流的内容、程序和要求等等，推动食品安全社会共治共享。
五是固化实践中行之有效的做法。比如，建设食品安全职业化检查员队伍；对企业内部举报人给予重奖；制定并公布食品中非法添加物质名录、补充检验方法等等，进一步提高监管工作效能。
法律的生命力在于实施。食品安全法规制度重在执行。市场监管部门将加大《条例》宣传贯彻力度，加快配套规章制度立改废工作，严格监管执法，严守安全底线，督促食品生产经营者履行主体责任，促进食品产业高质量发展，努力让人民群众买得安心、吃得放心。谢谢。
袭艳春:谢谢孙梅君女士的介绍，下面我们开始提问，提问前还是请通报一下所在的新闻机构。
中央广播电视总台央视记者:我有两个问题请问孙局长。新修订的《食品安全法实施条例》下个月就要正式实施了，第一个问题请问“最严格的监管要求”如何体现？第二个问题是，《条例》对于完善食品安全的法律责任，加大对违法行为和打击力度做了哪些具体规定？
孙梅君:感谢央视记者的提问。这个问题也是大家普遍关心的问题，也是我们这次《条例》修订的主要内容。
食品安全关系人民群众身体健康和生命安全，对食品安全领域的任何违法违规行为，必须依法严惩、以儆效尤。近年来，各级市场监管部门持续加大食品安全违法行为打击力度，每年查处违法案件20多万件，消除了一大批风险隐患，食品安全形势稳中向好。今年前三季度查办的违法案件又有14万件。这个数据一方面说明，各地加大了监管执法力度，维护了人民群众食品安全；另一方面也说明，违法成本较低、法律威慑作用还是不强，食品安全问题仍然易发多发。为此，《条例》按照“最严格监管”要求，在食品安全法的基础上，进一步补充和完善了相关制度规定。
一是严控源头风险。《条例》增设了农业投入品风险评估制度，加强对农药兽药饲料和饲料添加剂等农业投入品的管理；强化了进口食品风险控制措施，以及进口商的责任义务，进一步加强食品安全源头管控，防止不合格食品流入市场。
二是严查掺杂掺假。大家知道，违法行为当中有一部分是制假售假、掺杂掺假。针对不法分子违法手段花样翻新，假冒伪劣、非法添加屡打不绝，而有些食品安全标准制定相对滞后的现象，《条例》规定，市场监管部门可以制定非标物质的补充检验项目和检验方法，为严格监管执法提供依据，这有利于及时发现问题，及时消除隐患。
三是严格“处罚到人”。过去，出现食品安全问题，一般只是对企业进行处罚，震慑作用不强。《条例》规定，对故意违法、性质恶劣、后果严重的行为，除了对企业进行处罚外，还要对企业法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款，最高可处其上年度从企业所获收入的10倍。
四是严惩失信失德。信用是市场主体安身立命之本，《条例》明确要求建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，建立严重违法生产经营者“黑名单”制度，目的就是通过强化信用惩戒，让失信者寸步难行。
五是严打恶意违法。《条例》从违法行为的货值金额、持续时间、损害后果、主观恶意等方面列举“情节严重”的情形，明确要求对“情节严重”者从重从严处罚。
这些规定，为实行“最严格的监管”提供了法律武器，体现了对违法行为严惩不怠的鲜明立场，有利于营造“良币驱逐劣币”的市场环境。我们对监管执法绩效的评价，不仅是违法企业要受到严厉处罚，而且要引导更多的企业持续合规、高质量发展。
第二个问题可以请司法部王振江同志来回答。
司法部立法三局局长王振江：
刚才孙局长作了很精彩的回答，感谢记者提的第二个问题，我在这个基础上作个简要回答。
关于法律责任的设定，这个《条例》在制定的时候还是作为一个很重要的问题来研究的。《条例》作为食品安全法的配套行政法规，整个修订工作是在《食品安全法》这个大的法律制度框架下进行的，整个《条例》的修订也是以《食品安全法》为依据，遵循的是《食品安全法》的指导思想和基本原则。主要是从明确概念、完善制度、规范操作几个方面来着手的。就法律责任这部分，其实刚才孙局长在回答第一个问题时已经涉及到一些这方面的内容。总的来讲，我简单归纳一下，这个《条例》从以下几个方面对法律责任作了补充完善。
第一，关于“处罚到人”的问题，《条例》把落实“处罚到人”作为基本要求。大家知道，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确提出，要综合运用各种法律手段，对违法企业及有关责任人员进行严厉处罚，大幅度提高违法成本。在深入调查研究和广泛征求意见的基础上，《条例》明确了对违法单位有关责任人员个人处以罚款的几种情形，一种是食品生产经营企业等单位故意实施违法行为，一种是违法行为性质恶劣，还有一种情况是违法行为造成严重后果。处罚的对象，就是那四类人，刚才孙局长已经讲了，我就不再重复。应该讲，落实“处罚到人”是贯彻食品安全“四个最严”要求，加大执法力度的重要措施，对督促企业管理层认真履行食品安全责任，预防、控制、惩处食品安全领域里的违法犯罪行为，全面提升食品安全保障水平，应该说是具有重要意义的。之所以设定这个制度，还有另外一个原因，通俗地讲，你挣的钱多，你负的责任也应该大，出了问题，我们不应该都让最基层的操作工去承担责任，企业的管理者应该承担相应的责任。
第二，细化情节严重，为执法提供量化指引。比如说《条例》明确了五种具体的属于情节严重的行为，如货值金额两万元以上或者违法行为持续时间三个月以上，这是属于情节严重。故意提供虚假信息或者隐瞒真实情况，也是属于情节严重。拒绝逃避监督检查，也属于情节严重。还有另外两种。这样规定有助于执法人员在实践中更好地把握好执法尺度，能够保证对严重违法行为的惩处更加严谨、严肃。
第三，对新增的义务性规定设置了法律责任，确保有过必有罚。这次《条例》在《食品安全法》的基础上，进一步细化了食品生产经营者的主体责任，增加了食品贮存运输、餐饮具消毒、发布检验信息等环节的义务，对这些新增的义务性规定如果有违反，《条例》规定了明确的法律责任。举一个简单的例子，比如对违法发布食品检验信息，欺骗误导消费者，最高可以处到一百万元的罚款，这样就确保有过错就应该接受处罚。
第四，细化执法协作机制，使行政拘留处罚在执行上更顺畅、更具有威慑力。《食品安全法》规定，对严重违法行为，除了处以没收、罚款、吊证等处罚以外，还可以由公安机关对相关责任人员处以行政拘留。为增强实践中的可操作性，解决执法人员在一线执法时的一些困惑，增强可操作性，《条例》细化了食品安全监管部门和公安机关的协作机制问题，这样有利于进一步做好行政拘留和其他行政处罚的衔接。
第五，提高大额罚款的决定机关的层级，确保罚款规范合理。这次《条例》明确规定，处以三十万元以上罚款的，由设区的市级以上人民政府食品安全监管部门做出决定，罚款具体的处罚权限由国务院食品安全监管部门规定。通过这项规定，既适当提高了处罚权限，又体现从严，确保罚款的规范合理。
第六，引导食品生产经营者主动积极地采取措施，防控风险，减少损害。在确保“有过必有罚”的同时，《条例》规定，食品生产经营者依法实施召回或者采取其他有效措施，减轻、消除食品安全风险，未造成危害后果的，可以从轻或者减轻处罚。目的就是保护积极主动履行主体责任的企业的积极性。
总之，《条例》有关法律责任的上述规定，不仅完善了食品安全法的法律责任体系，而且对今后更好地保障食品安全、净化市场环境、维护守法市场主体的合法权益、促进食品产业健康发展，将会发挥积极的作用。谢谢。
中国日报记者:请问新修订的《食品安全法实施条例》是如何严控食品安全风险，强化食品安全风险防控基础的？
孙梅君:这个问题我来回答，感谢中国日报记者的提问。大家知道，我们食品安全监管的目的就是在于识别、预防和控制食品安全风险，消除和减少健康危害。食品安全没有零风险，但监管必须零容忍。《食品安全法》也明确规定了“预防为主、风险管理”的基本原则。今年5月，中共中央国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》中也明确提出，到2020年要初步建立基于风险分析和供应链管理的食品安全监管体系，这给食品安全监管工作提出了新的任务。在食品安全法有关规定的基础上，《条例》进一步强化了食品供应链风险控制的制度规定。我们归纳了几个方面。
一是加强农业投入品风险评估。《条例》规定，卫生健康委、市场监管总局等部门发现需要对农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品进行安全性评估的，应当向农业行政部门提出安全性评估建议。农业行政部门应当及时组织评估，并通报评估结果。
二是强化进口食品风险控制措施。《条例》规定境外发生食品安全事件可能对我国境内造成影响的，或者在口岸检验检疫过程中发现严重食品安全问题的，出入境检验检疫部门要及时进行风险预警，并采取退货、销毁、禁止进口等措施。根据风险管理需要，还可以对部分食品实行指定口岸进口。
三是健全风险监测会商和处置制度。《条例》要求卫生行政部门与食品安全监管部门建立风险监测会商机制，分析监测数据，研判风险形势，并形成风险评估报告。对存在食品安全隐患的，监管部门经调查确认后，要及时通知食品生产经营者进行自查，并依法实施食品召回，及时控制风险。
四是完善食品安全标准体系。《条例》规定卫生健康委要会同市场监管总局、农业农村部制定食品安全国家标准规划及其年度实施计划。明确特殊食品不属于地方特色食品，不得对其制定食品安全地方标准。对食品安全地方标准的制定程序、备案要求、事后监管及废止等作出了明确规定。
五是建立风险信息交流机制。《条例》规定市场监管总局和其他有关部门建立食品安全风险信息交流机制，明确了食品安全风险信息交流的内容、程序和要求。这些规定有利于消费者正确理解风险，理性防范风险。谢谢。
路透社记者提问:我今天要提的问题是关于猪肉价格的。刚才我们已经谈了很多关于食品安全监管的问题，我的问题是，最近一段时间以来，猪肉价格大幅度上涨，我们和市场中不同的猪肉销售者以及各个地方的餐馆运营者进行了了解，希望政府能采取一定的政策。所以猪肉价格上涨之后，政府采取了哪些措施，解决猪肉上涨的问题？政府是否有计划在未来提供进一步支持？是否会动用猪肉的储备？如果会动用的话，将会动用多少储备？
袭艳春:您的问题可能不仅仅涉及到市场监管总局，也涉及到其他部门。孙局长，结合您这个部门的情况，能不能简单作个回应？我也可以告诉大家的是，最近我们也在考虑邀请相关方面的负责人作个介绍。
孙梅君:感谢路透社记者的提问。这个问题比较大，也比较宏观，结合发布会的主题，我主要表达三点。
第一，《条例》的实施，对于保障包括猪肉在内的所有农产品和食品的安全都将发挥重要的作用。
第二，越是猪肉价格高企的时候，越要加强监管，防止以次充好，防止不合格肉品流入市场。市场监管部门立足监管职责，切实加大对市场销售猪肉产品风险隐患排查力度，加强产品抽样检验，督促生产经营者严格落实进货查验“两证一报告”制度，确保猪肉产品质量安全。今年以来，全国共抽检猪肉产品2.3万批次，样品的总体合格率99.5%，猪肉产品质量安全是有保障的。对于发现的违法行为，我们将重拳打击，绝不姑息。
第三，国务院高度重视猪肉价格上涨的问题，已经采取了一系列政策措施，这些政策措施从目前看已经在发挥积极的作用。市场监管部门将认真贯彻落实国务院关于猪肉保供稳价的一系列政策措施。我们还要立足市场监管部门的职责，依法查处囤积居奇、操纵价格、串通涨价，以及捏造散布涨价信息、哄抬价格等违法行为，坚决维护公平竞争的市场秩序。谢谢。
中国新闻社记者提问:我们注意到，食品安全的第一道关就是生产，请问新修订的实施条例，对于落实食品生产经营者主体责任方面有哪些新的规定和要求？谢谢。
孙梅君:这个问题我来回答。感谢中新社记者的提问。大家都知道，习近平总书记曾经指出，食品安全既是“产”出来的，也是“管”出来的，归根到底是“产”出来的。所以，食品安全法确立了食品生产经营者承担食品安全主体责任的原则。刚才振江局长在前面也回应了相关的责任体系问题。《食品安全法》还要求，企业主要负责人对食品安全工作全面负责，这次《条例》在修订过程当中，针对监管执法过程中关于主体责任还不够细的问题，进一步细化了主体责任的有关规定。关于主体责任，《条例》中不同章节都有涉及，我作了一些归纳。
一是细化列举企业主要负责人的责任。企业负责人负责企业管理制度、人员调配、资金拨付等方面的重大决策，落实企业主体责任，必须抓住主要负责人这个“牛鼻子”，这也是落实“处罚到人”要求的应有之义。《条例》规定，企业主要负责人要建立并落实食品安全责任制，加强供货商管理、进货查验、出厂检验、生产经营过程控制、食品安全自查等工作。我们对食品企业的要求，不仅要自查，如果自查发现有风险，还要报告市场监管部门。
二是明确企业食品安全管理人员的责任。《条例》要求，食品安全管理人员要协助企业主要负责人做好食品安全管理工作。食品安全管理人员要把握与其岗位相适应的食品安全相关知识，具备食品安全管理能力。
三是《条例》明晰食品委托生产双方的法律责任。近年来委托生产的模式比较活跃，而法律责任义务不是很清晰，食品安全责任落实不到位的现象不同程度的存在，这次《条例》规定，凡是委托生产食品的，应当委托取得食品生产许可证的食品生产者生产，并对其生产行为进行监督，对委托生产的食品安全负责。就是说，委托生产食品不能一托了之，必须对你委托生产的食品负责。受托方应当依照法律法规、食品安全标准以及合同约定进行生产，并且要接受委托方的监督。这在《条例》第21条中有详细规定。
四是强化集中用餐单位的食品安全责任。大家知道，集中用餐单位就是我们通常讲的学校、幼儿园等机构的食堂，用餐人数很多。如果食品安全各项措施落实不到位，容易引发群体性食源性疾病。为了降低和减少食品安全风险，《条例》明确规定，学校、托幼机构等集中用餐单位的食堂应当执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度规定。
《条例》还对网络交易第三方平台，食品集中交易市场的开办者，就是通常我们讲的批发市场，还有食品展销会举办者，对他们的责任和义务进行了细化和强化。这些规定进一步完善了食品安全责任体系，有利于生产经营者明责履责，也有利于监管者督促其落实责任。谢谢。
经济日报记者:这个问题想提问给两位。我们注意到，现在电商平台是食品销售的重要渠道，但是我们看到之前在市场监管总局的抽检当中，天猫、苏宁、淘宝这样的平台多次被抽检到他们的店铺，有的甚至是自营的，出现了食品安全的情况，有些有问题的食品在销售，对于多次出现问题的电商平台有没有进一步的监管或者惩处的措施？谢谢。
孙梅君:好，这个问题我先作一个回应，有需要补充的，我们再请振江局长补充。感谢经济日报记者的提问。你提到的是两个方面的问题，一个是抽检的问题，一个是对于屡犯有没有什么进一步措施。
你可能也注意到了，食品安全监督抽检是监管部门发现风险、消除隐患、保证上市的食品质量安全的一项重要监管手段。关于抽检工作，2015年食品安全法设专章对检验作了规定。新修订的食品安全法实施条例又对检验依据、补充检验方法、复检程序等进行了完善。为了做好抽检工作，我们也相继发布了食品安全抽样检验管理办法和网络食品安全违法行为查处办法，对抽检程序和核查处置有细化的要求，并专门针对网络抽检设立了“神秘购买人”制度。
从这些年的运行情况看，食品安全抽样检验管理办法和网络食品安全违法行为查处办法的实施，有力地遏制了包括你刚才提到的农残、兽残、超标问题，还有网络第三方平台主体责任落实不到位的问题。
关于抽检的信息，您可能也注意到，我们每周二都在市场监管总局网站向社会发布，目的是让这些不合格产品的生产经营企业接受社会监督，也提示消费者，如果购买到这些不合格产品，要采取相关的措施。
刚才你提到的网络平台店铺屡查屡犯的问题，《食品安全法》当中专门规定了“行政累犯”制度，如果生产经营者在一年内累计三次受到行政处罚，市场监管部门可以责令停产停业，直到吊销许可证。这些年我们也是这么做的。这里需要强调的是，我们这次新修订的《条例》里面，明确把这种多次违法违规行为确定为情节严重的情形。刚才振江局长详细解释了什么叫情节严重，并要求依法从重从严进行处罚。此外，在这次新修订的《条例》里面，对入网食品经营者如果多次出现违法行为，或者导致严重后果的，市场监管部门还可以对平台的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。这是这次《条例》进一步进行的补充和完善。谢谢。